Nečinnosť správneho orgánu – ako sa brániť

Správnym orgánom je štátny orgán, orgán územnej samosprávy, orgán záujmovej samosprávy, fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorej zákon zveril rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy (ustanovenie § 1 ods. 2 správneho poriadku).

Správny poriadok prikazuje správnemu orgánu rozhodnúť vo veci bezodkladne, a to najmä v prípadoch, keď tak možno rozhodnúť na podklade dokladov predložených účastníkom konania.

V ostatných prípadoch je správny orgán povinný rozhodnúť do 30 dní od začatia konania, ak osobitný zákon neustanovuje inak. Vo zvlášť zložitých prípadoch je lehota až 60 dní. Za zvlášť zložité prípady sa považujú najmä také, kde sa vykonáva rozsiahle dokazovanie, v ktorom vystupuje väčšie množstvo účastníkov, vykonáva sa zložité znalecké dokazovanie a pod.[2] Ak správny orgán nemôže vzhľadom na povahu veci rozhodnúť ani v tejto lehote, môže lehotu na rozhodnutie primerane predĺžiť odvolací orgán.

Vyššie uvedená lehota zahŕňa nielen čas, v ktorej má byť rozhodnutie vydané, ale je potrebné, aby bolo v rámci nej aj oznámené účastníkovi konania.[3]

Podľa čl. 48 ods. 2 Ústavy SR má každý právo na to, aby sa jeho vec verejne prerokovala bez zbytočných prieťahov a v jeho prítomnosti a aby sa mohol vyjadriť ku všetkým vykonávaným dôkazom. Verejnosť možno vylúčiť len v prípadoch ustanovených zákonom.

Pojem zbytočné prieťahy možno definovať ako protiprávny stav, kedy príslušné orgány bez dôležitého dôvodu (neexistencia zákonnej prekážky) nekonajú vo veci a nevydajú meritórne rozhodnutie v zákonom stanovenej dobe, resp. v primeranej dobe vzhľadom na povahu veci, čím sa účastník konania dostáva do stavu neistoty.

Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojej rozhodovacej činnosti opakovane vyslovil právny názor, podľa ktorého účelom práva na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov je odstránenie stavu právnej neistoty, v ktorej sa nachádza osoba domáhajúca sa rozhodnutia štátneho orgánu (II. ÚS 26/95, II. ÚS 33/1999).

Keďže zbytočné prieťahy (nielen) v správnom konaní sú protiprávnym stavom, ktorý nemá v právnom štáte svoje miesto, právny poriadok priznáva účastníkovi správneho konania viacero prostriedkov, ako sa domôcť ochrany, resp. odstránenia tohto stavu.

1. Sťažnosť

Zákon o sťažnostiach  je právny predpis, ktorý v súlade s ustanovením článku 46 Ústavy SR zabezpečuje ochranu individuálnych práv fyzických osôb a právnických osôb, porušovaných alebo ohrozovaných činnosťou alebo nečinnosťou orgánov verejnej správy.

Sťažnosťou sa v zmysle zákona č. 9/2010 Z. z. rozumie podanie, ktorým sa sťažovateľ domáha ochrany svojich práv alebo právom chránených záujmov, o ktorých sa domnieva, že boli porušené činnosťou alebo nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo ktorým poukazuje na konkrétne nedostatky, najmä na porušenie právnych predpisov, ktorých odstránenie je v pôsobnosti orgánu verejnej správy.

Sťažnosť musí byť písomná a možno ju podať v listinnej podobe alebo v elektronickej podobe. Pokiaľ ide o náležitosti sťažnosti, zákon vyžaduje, aby obsahovala identifikačné údaje sťažovateľa v rozsahu meno, priezvisko a adresa pobytu (ak je sťažovateľ právnická osoba, tak názov, sídlo a meno a priezvisko osoby oprávnenej za ňu konať). Zo sťažností musí byť jednoznačne zrejmé, proti komu smeruje, na aké nedostatky poukazuje a čoho sa sťažovateľ domáha. Jej obsah musí byť čitateľný a zrozumiteľný.

Na vybavenie sťažnosti je príslušný orgán verejnej správy, do ktorého pôsobnosti patrí činnosť, o ktorej sa sťažovateľ domnieva, že ňou boli porušené jeho práva alebo právom chránené záujmy. Sťažnosť sa teda bude spravidla podávať na ten orgán, ktorý je nečinný a vec bude preskúmavaná „interne“.

Sťažnosť musí byť vybavená do 60 pracovných dní, pričom táto môže byť predĺžená o 30 pracovných dní, ak je sťažnosť náročná na prešetrenie.

Sťažnosť je vybavená odoslaním písomného oznámenia výsledku jej prešetrenia sťažovateľovi. Oznámenie musí obsahovať odôvodnenie výsledku prešetrenia sťažnosti, ktoré vychádza zo zápisnice. V oznámení sa uvedie, či sťažnosť je opodstatnená, alebo neopodstatnená.

Písomné oznámenie výsledku o prešetrení sťažnosti však nie je rozhodnutím v zmysle správneho poriadku, a preto proti nemu možno podať odvolanie, ani ho preskúmať správnym súdom.[4] Pokiaľ ale sťažovateľ nie je spokojný s vybavením jeho sťažnosť, môže podať novú sťažnosť proti postupu orgánu verenej správy pri vybavovaní sťažnosti. O novej sťažnosti rozhoduje vedúci orgánu verejnej správy alebo ním splnomocnený zástupca, ktorý už vybavil predchádzajúcu sťažnosť a nie je to v rozpore s ustanovením § 12 zákona.[5]

2. Podnet na prokuratúru

Prokurátor okrem výkonu pôsobnosti v trestnej oblasti vykonáva aj dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy pri výkone verejnej správy v rozsahu ustanovenom zákonom č. 153/2001 Z. z..

Účastník správneho konania je oprávnený podať podnet prokurátorovi, aby tento vykonal opatrenia v rámci jeho pôsobnosti za účelom odstránenia zistených nedostatkov a porušení zákona.

Podnet sa podáva písomne, ústne do zápisnice, telefaxom alebo elektronickými prostriedkami.[6] Možno ho podať na ktorejkoľvek prokuratúre. Podnet musí obsahovať tieto náležitosti:

• komu je určený,
• akej veci sa týka,
• kto ho podáva,
• proti komu smeruje,
• čoho sa podávateľ podnetu domáha,
• odôvodnenie podnetu,
• musí byť datovaný a podpísaný podávateľom podnetu alebo jeho zástupcom.

Prokurátor príslušný na vybavenie podnetu je povinný vybaviť podnet do dvoch mesiacov odo dňa, keď mu bol podnet pridelený na vybavenie. V odôvodnených prípadoch rozhodne o predĺžení tejto lehoty bezprostredne nadriadený prokurátor.

Ak prokurátor zistí, že podnet je dôvodný, vykoná opatrenia na odstránenie porušenia zákona a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov. Takýmto opatrením je napríklad upozornenie prokurátora, ktoré prokurátor podáva orgánu verejnej správy na účel odstránenia porušovania zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov, ku ktorému došlo v postupe orgánu verejnej správy pri vydávaní správnych aktov podľa § 21 ods. 1 písm. a) zákona o prokuratúre alebo jeho nečinnosťou.

Prokurátor podáva upozornenie orgánu verejnej správy, ktorého postup alebo nečinnosť namieta, prípadne nadriadenému orgánu oprávnenému vykonať nápravu vo veci.

Ak orgán verejnej správy zostal nečinný aj po upozornení, je prokurátor oprávnený podať žalobu na správny súd.

Treba však dodať, že prokurátor v rámci dozoru nemôže zmeniť alebo zrušiť rozhodnutie orgánu verejnej správy, ani im uložiť sankciu za porušenie právnych predpisov. Účelom dozoru prokurátora je zistiť zákonnosť postupov a rozhodnutí orgánov verejnej správy a ich porovnanie so zákonom predpokladaným stavom.[7]

Napriek tomu je však upozornenie prokurátora považované za efektívny prostriedok nápravy nezákonného stavu spôsobeného správnym orgánom[8], pričom z hľadiska praxe zdielame rovnaký názor.

3. Žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy

Správne súdnictvo predstavuje jeden z druhom kontroly verejnej správy, pričom v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených zákonom č. 162/2015 Z. z. Správneho súdneho poriadku. Uvedené právo fyzickej alebo právnickej osoby pritom pramení priamo z Ústavy SR (čl. 46 ods. 2).

Správny súd poskytuje ochranu účastníkom správneho konania aj v prípade, ak je správny orgán v začatom správnom konaní nečinný. Pred podaním žaloby na súd musí účastník správneho konania neúspešne vyčerpať prostriedky nápravy podľa osobitných predpisov, pričom Správny súdny poriadok sa výslovne zmieňuje o sťažnosti podľa zákona č. 9/2010 Z. z. a o podnete podľa zákona o prokuratúre, ktoré sme rozoberali už vyššie.

Ochrana poskytovaná správnymi súdmi v prípade možnej nečinnosti orgánov verejnej správy je teda ochranou následnou, prichádzajúcou do úvahy vtedy, ak žalobca využil niektorý z dvoch prostriedkov nápravy, ktoré sú mu dané alternatívne na výver.[9] V tejto súvislosti nestačí len samotné využitie prostriedkov nápravy, ale tieto musia byť pre účastníka správneho konania vybavené negatívne. Správny orgán totiž musí mať možnosť sám odstrániť namietaný stav a dosiahnuť nápravu. Ak týmto postupom nedôjde k náprave, je namieste, aby sa dotknutý subjekt domáhal ochrany svojich práv na súde v rámci správneho súdnictva.[10] Ak by k náprave protiprávneho stavu (nečinnosti) zo strany správneho orgánu došlo, podanie žaloby na správny súd by bolo zbytočné pre neexistenciu predmetu konania.

 

Žaloba proti nečinnosti orgánu verejnej správy musí okrem všeobecných náležitostí[11] obsahovať:

1. označenie druhu žaloby,
2. označenie žalovaného,
3. označenie konania alebo veci, v ktorej sa žalobca domáha odstránenia nečinnosti,
4. žalobné body,
5. označenie dôkazov, ak sa ich žalobca dovoláva,
6. žalobný návrh.

K žalobe fyzickej osoby alebo právnickej osoby musí byť pripojené oznámenie o výsledku prešetrenia sťažnosti podľa zákona č. 9/2010 Z. z. alebo vybavenie podnetu prokurátorom.

Žaloba sa podáva na Krajský súd, v ktorého obvode má nečinný správny orgán svoje sídlo.

Ak správny orgán po podaní žaloby odstránil svoju nečinnosť, správny súd konanie uznesením zastaví. Ak správny súd po preskúmaní nezistí nečinnosť správneho orgánu, uznesením žalobu zamietne.

Ak správny súd po preskúmaní zistí dôvodnosť žaloby, uznesením uloží správnemu orgánu, aby v určenej lehote konal a rozhodol, vydal opatrenie alebo vykonal úkon. Za týmto účelom správny súd správnemu orgánu poskytne primeranú lehotu, nie však dlhšiu ako tri mesiace. Ak správny orgán svoju nečinnosť v určenej lehote bezdôvodne neodstráni, správny súd mu i bez návrhu môže uznesením uložiť pokutu až do 2.000,- EUR, a to aj opakovane.

Účastník správneho konania (žalobca) nemusí byť pred správnom súdom v tomto druhu konania zastúpený advokátom.

Správny súdny poriadok nestanovuje lehotu, v rámci ktorej by mal správny súd meritórne rozhodnúť. Rozhodnutie by však malo byť vydané v primeranej dobe, aby nedochádzalo k zbytočným prieťahov, a to s prihliadnutím na zložitosť veci, správanie sa žalobcu a postup samotného súdu.

Proti právoplatnému uzneseniu Krajského súdu, ktorým žalobu zamietol, možno podať kasačnú sťažnosť. Uznesenie je právoplatné jeho doručením.

Kasačnú sťažnosť možno odôvodniť len z dôvodov taxatívne vymenovaných v ustanovení § 440 Správneho súdneho poriadku. V konaní o kasačnej sťažnosti musí byť sťažovateľ zastúpený advokátom.

Lehota na podanie kasačnej sťažnosti je jeden mesiac od doručenia rozhodnutia Krajského súdu oprávnenému subjektu.[12] Kasačná sťažnosť sa podáva na krajskom súde, ktorý napadnuté rozhodnutie vydal alebo na Najvyššom súde SR.

Ak kasačná sťažnosť nie je dôvodná, Najvyšší súd SR ju zamietne. Ak je sťažnosť dôvodná, kasačný súd zruší rozhodnutie Krajského súdu a vec mu podľa povahy veci vráti na nové konanie.

4. Opatrenia proti nečinnosti podľa Správneho poriadku

Prostriedky na odstránenie nečinnosti správneho orgánu pozná aj správny poriadok. Podľa ustanovenia § 50 Správneho poriadku ak to dovoľuje povaha veci a ak nápravu nemožno dosiahnuť inak, správny orgán, ktorý by bol inak oprávnený rozhodnúť o odvolaní, sám vo veci rozhodne, pokiaľ správny orgán príslušný na rozhodnutie nerozhodol v ustanovenej lehote (30 dní, resp. 60 dní).

Z kontextu ustanovenia vyplývajú dve opatrenia:

1. v prvom rade ide o aktivitu odvolacieho správneho orgánu, ktorý by mal prednostne vplývať na prvostupňový správny orgán prostriedkami dozoru (napr. výzva, upozornenie),
2. samotný prechod právomoci (atrakcia kompetencie) rozhodnúť na odvolací správny orgán, pričom uvedené prichádza do úvahy iba ak to dovoľuje povaha veci a zároveň nápravu nie je možné dosiahnuť inak (napr. vyššie spomenutým upozornením).[13]

Odvolací správny orgán sa o nečinnosti prednostne dozvie od účastníka správneho konania, ktorý má záujem, aby sa vo veci konalo. Účastník konania tak môže urobiť na základe podnetu, z ktorého musí byť zrejmé, kto ho podáva, akej veci sa týka a čo sa navrhuje (ustanovenie § 19 ods. 2 Správneho poriadku).

V súvislosti s predmetným inštitútom sú však spojené problémy, najmä pokiaľ ide o posúdenie existencie podmienky „ak to povaha veci dovoľuje“. Totiž o tom, či je splnená podmienka pre uplatnenie atrakcie podľa ustanovenia § 50 Správneho poriadku, rozhodujú samotné nadriadené správne orgány.[14]

V prípade, ak odvolací správny orgán dospeje k záveru o splnení oboch podmienok k prechodu právomoci, je povinný vo veci rozhodnúť v zákonom stanovenej lehote, t. j. 30 dní, resp. 60 dní vo zvlášť zložitých prípadoch.

5. Verejný ochranca práv

Ústavným zákonom č. 90/2001 Z. z. sa do nášho právneho poriadku zavádza inštitút Verejného ochranu práv (ombudsmana), ako ochrancu základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb v konaní pred orgánmi verejnej správy a ďalšími orgánmi verejnej moci, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom.

Základná právna úprava Verejného ochranu práv je obsiahnutá v zákone č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov.

Na verejného ochrancu práv sa môže obrátiť každý, kto sa domnieva, že pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánu verejnej správy boli porušené základné práva a slobody v rozpore s právnym poriadkom alebo princípmi demokratického a právneho štátu.

Verejný ochranca práv môže konať z vlastnej iniciatívy ako aj na základe podnetu účastníka správneho konania, ktorý sa domáha ochrany pred nečinnosťou, prípadne podnetu tretej osoby.

Podnet možno podať písomne, ústne do zápisnice, telegraficky, telefaxom alebo elektronickou poštou. Z podnetu musí byť zrejmé, akej veci sa týka, proti ktorému orgánu verejnej správy smeruje a čoho sa podávateľ podnetu domáha. Podávateľ musí byť v podnete označený menom, priezviskom a adresou (právnická osoba názvom a sídlom), inak Verejný ochranca práv nemusí podnet vybavovať.

Verejný ochranca práv je oprávnený najmä nazerať do spisu na správnom orgáne, prípadne si spis alebo iné doklady od správneho orgánu vyžiadať, požadovať vysvetlenie k veci od správneho orgánu.

Verejný ochranca práv nemá zákonom stavenú lehotu na vybavenie podnetu.

Ak výsledkami vybavenia podnetu nie je preukázané porušenie základných práv a slobôd, verejný ochranca práv písomne o tom upovedomí podávateľa podnetu a orgán verejnej správy (správny orgán), proti ktorého nečinnosti podnet smeruje.

V opačnom prípade, teda ak sa zistí porušenie základných práv alebo slobôd nečinnosťou správneho orgánu, verejných ochranca práv správnemu orgánu oznámi výsledky vybavenia podnetu spolu s návrhom opatrení. Správny orgán je následne povinný do 20 dní odo dňa doručenia výzvy na prijatie opatrení oznámiť verejnému ochrancovi práv svoje stanovisko k výsledkom vybavenia podnetu a prijaté opatrenia.

Verejný ochranca práv písomne upovedomí o výsledkoch vybavenia podnetu a o prijatých opatreniach podávateľa podnetu a osobu, ktorej základné práva a slobody boli nečinnosťou správneho orgánu porušené.

Záver

Nečinnosť správneho orgánu je nežiaduci stav, ktorý má za následok porušenie Ústavou SR garantovaných práv účastníka správneho konania.

Právny poriadok však účastníkovi správneho konania priznáva viacero prostriedkov, prostredníctvom ktorých sa môže domôcť nápravy, pričom v tomto článku sme sa snažili priblížiť základný rámec vybraných prostriedkov. Tieto prostriedky sú obsiahnuté jednak v samotnom Správnom poriadku, jednak v osobitných predpisoch.

Účastník správneho konania si môže prostriedok ochrany pred nečinnosťou vybrať podľa vlastného uváženia, pričom v niektorých prípadoch musí rešpektovať zákonnú postupnosť týchto prostriedkov (napr. žaloba proti nečinnosti).

Niektoré prostriedky sú v praxi využívané častejšie ako ostatné, pričom za najvhodnejší a najefektívnejší spôsob odstránenia nečinnosti správneho orgánu považujeme podnet na prokuratúru, a to vzhľadom na relatívnu rýchlosť jeho vybavenia ako aj skutočnosť, že podnet bude vybavovaní mimo rámca správnych orgánov (dotknutého alebo nadriadeného).

[1] Hutta, V. Pojem správne konanie, In: Machajová, J. a kolektív. Všeobecné správne právo. 7. aktualizované vydanie. Žilina : EUROKÓDEX, s.r.o., 2014, s. 201.

[2] Košičiarová, S. Správny poriadok. Komentár. Šamorín : Heuréka, 2013, s. 242.

[3] Tamže

[4] Pozri napr. rozhodnutie Krajského súdu Trenčín zo dňa 06.06.2012, sp. zn. 13S/7/2011

[5] Podľa ustanovenia § 12 zákona č. 9/2010 Z. z. sťažnosť nesmie byť pridelená na prešetrovanie a vybavenie tomu, proti komu smeruje, ani zamestnancovi v jeho riadiacej pôsobnosti.

Z prešetrovania a vybavenia sťažnosti je vylúčený

    a) zamestnanec orgánu verejnej správy príslušného na vybavenie sťažnosti, ak sa zúčastnil na činnosti, ktorá je predmetom sťažnosti,

    b) zamestnanec iného orgánu verejnej správy a osoba, ak sa zúčastnila na činnosti, ktorá je predmetom sťažnosti,

    c) ten, o koho nepredpojatosti možno mať pochybnosti vzhľadom na jeho vzťah k sťažovateľovi, jeho zástupcovi, k zamestnancovi orgánu verejnej správy,                proti ktorému sťažnosť smeruje, alebo k predmetu sťažnosti.

[6] Pokiaľ je podnet urobený telefaxom alebo elektronickými prostriedkami bez zaručeného elektronického podpisu, treba ho doplniť do troch pracovných dní predložením jeho originálu v listinnej podobe alebo elektronickými prostriedkami so zaručeným elektronickým podpisom.

[7] Sobihard, J. Prokurátorský dozor, In: Machajová, J. a kolektív. Všeobecné správne právo. 7. aktualizované vydanie. Žilina : EUROKÓDEX, s.r.o., 2014, s. 337.

[8] Uznesenie Ústavného súdu SR zo dňa 06. novembra 2014, sp. zn. II. ÚS 758/2014

[9] Uznesenie Krajského súdu Banská Bystrica zo dňa 12. mája 2017, sp. zn. 30Sa/1/2017

[10] Uznesenie Ústavného súdu SR zo dňa 06. novembra 2014, sp. zn. II. ÚS 758/2014

[11] a) označenie správneho súdu, b) označenie žalobcu, c) označenie veci, ktorej sa týka d) čo sa žalobou sleduje a e) podpis.

[12] Lehota na podanie kasačnej sťažnosti sa u každého oprávneného subjektu odvíja samostatne od skutočnosti doručenia rozhodnutia krajského súdu (§ 443 ods. 1 SSP), a preto je možné v aplikačnej praxi dôvodne predpokladať vznik i takých procesných situácií, keď v čase podania kasačnej sťažnosti oprávneným subjektom nebude logicky napadnuté rozhodnutie krajského súdu ešte právoplatné, pretože ešte nebolo doručené všetkým účastníkom konania. V čase podania kasačnej sťažnosti sťažovateľom je postačujúca tzv. relatívna právoplatnosť, ktorá vo veciach uvedených v § 145 ods. 1 Správneho súdneho poriadku nastáva doručením rozhodnutia účastníkovi konania – sťažovateľovi (uznesenie Najvyššieho súdu SR zo dňa 23. augusta 2017, sp. zn. 6 Usam 1/2017).

[13] Pozri napr. Košičiarová, S. Správny poriadok. Komentár. Šamorín : Heuréka, 2013, s. 244.

[14] Jakab, R. Nečinnosť v správnom konaní. Dostupné [online].[cit.18.10.2018] http://www.legartes.sk/files/necinnost_vo_verejnej_sprave_short.pdf